Réflexions sur le système constitutionnel iranien

Le jour même de sa mise en service, le 8 mai 2004, le nouvel aéroport de Téhéran a été occupé et fermé par les Gardiens de la Révolution (Pâsdârân), une force militaire indépendante de l’armée. Malgré les protestations du Président de la République, du Gouvernement et du Parlement il n’est toujours pas rouvert alors qu’aucun obstacle technique ne s’oppose à son bon fonctionnement. Un examen des institutions de la République islamique d’Iran peut-il nous aider à comprendre cette situation ?

Les textes constitutionnels sont-ils écrits pour être lus ? A en juger par la façon dont se déroulent en France les débats concernant la Constitution européenne ou même la Constitution de la Vème République, il semble bien qu’il n’en soit rien.

Pourtant à quoi sert une Constitution, sinon à établir les sources de légitimité d’un pouvoir ou d’un régime politique, ainsi qu’à définir les procédures d’arbitrage des conflits entre les différentes institutions ? Il s’agit donc toujours d’un texte essentiel, tant pour la compréhension de la vie politique d’un pays que pour mesurer le degré de confiance dont celui-ci peut bénéficier auprès de ses partenaires publics ou privés, nationaux ou internationaux.

Il en est bien de même en Iran, où la République islamique a commencé par abolir le régime monarchique et la Constitution de 1906, pour aussitôt faire adopter par référendum populaire la Constitution de 1979, révisée par la suite en 1989. En nous aidant de la traduction du texte qui vient de paraître en français (1), essayons de mieux comprendre certains aspects de la situation politique d’un Etat dont l’influence sera déterminante pour l’avenir d’une des régions les plus instables du monde d’aujourd’hui.

Sans refaire toute l’histoire de l’Iran, nous analyserons le contenu de la Constitution de la République islamique afin d’en saisir les ressorts et le fonctionnement. Nous verrons alors si la simple fermeture d’un aéroport peut être le signe d’un blocage institutionnel.

Pourquoi une constitution islamique ?

L’idée de constitution n’est pas naturelle dans l’islam, puisque les hommes sont soumis à la loi de Dieu révélée dans le Coran. Pour les musulmans, le Coran est la parole même du Très-haut, Mahomet n’en ayant été qu’une sorte de récitant. L’islam ne sépare pas la sphère publique de la vie privée. On pourrait donc parfaitement imaginer que, comme dans certains pays musulmans, le livre saint serve de Constitution.

Le Prophète Mahomet était à la fois chef religieux et chef politique. Depuis sa mort en 632, pour les chiites le pouvoir légitime aurait du être dévolu à son gendre Ali, ainsi qu’à ses descendants, de génération en génération. En dehors d’une courte période, de 656 à 661, où Ali fut élu calife, ce ne fut jamais le cas. Selon la tradition chiite, Ali et ses onze descendants directs sont les douze Imams ou Guides de la communauté chiite et seuls habilités à gouverner. Le dernier Imam connu est entré en occultation, c’est-à-dire qu’il a disparu aux yeux des hommes, en l’an 941.Il reviendra un jour sauver le monde en sa qualité de messie. En son absence, aucun pouvoir n’a de vraie légitimité à gouverner les hommes.

En conséquence, la majorité du clergé chiite s’est toujours opposée à une participation directe aux affaires de l’Etat. Néanmoins, les clercs s’estiment les plus qualifiés pour savoir ce que ferait l’Imam disparu et donc les mieux habilités à vérifier que le régime en place gouverne conformément aux préceptes religieux. Le cas échéant,ils ont le droit et le devoir de faire connaître publiquement leur réprobation.

C’est dans cet esprit qu’avant son retour triomphal en Iran en 1979, l’Ayatollah Khomeyni avait transposé en termes politiques le concept de l’autorité suprême, de la tutelle (velâyat) (2) du jurisconsulte religieux (faqih) le plus compétent et le plus capable. Malgré des débats souvent violents et l’opposition farouche des plus hautes autorités du clergé, l’Assemblée Constituante de 1979 décida de placer à la tête de la nation un Guide religieux, chargé d’assurer une sorte de Régence en attendant le retour, toujours espéré, du dernier Imam légitime.

Qu’est-ce qu’une Constitution islamique ?

La Constitution de l’Iran se présente au lecteur comme un texte d’apparence parfaitement classique selon les normes occidentales, avec un préambule et des articles répartis en chapitres bien ordonnés : principes généraux, droits des citoyens,séparation des pouvoirs, clause de révision, entre autres. Néanmoins, comme on le verra, elle n’est pas exempte de difficultés pratiques puisqu’elle se réfère en même temps à la volonté de Dieu et à la souveraineté du peuple.

Le préambule

Dans un style compliqué, le préambule retrace à grands traits l’histoire de l’Iran depuis cent ans et cherche à montrer que la révolution islamique de 1979 n’est que la résultante d’un vaste mouvement de libération du peuple iranien qui aurait vécu jusqu’alors sous le joug d’une monarchie despotique au service de l’étranger. Cette délivrance n’aurait vraiment progressé qu’à partir du moment où l’Ayatollah Khomeyni en a pris la direction en 1962, en s’opposant au pouvoir existant et en définissant les règles d’un régime politique fondé sur les commandements de l’islam.

Rédigé en 1979, à une époque où la République devait établir sa légitimité et où la révolution triomphante proclamait sa volonté d’unifier le monde musulman et de libérer tous les peuples opprimés, ce préambule n’est plus aujourd’hui qu’un texte de circonstance sans grande valeur juridique. Au moment de la révision de 1989, personne ne semble avoir pensé à le modifier pour tenir compte de l’augmentation du nombre des chapitres et des articles dans la nouvelle version.

Les principes de souveraineté

Dieu

L’article 2 proclame que toute souveraineté vient de Dieu. Il est donc logique que la loi religieuse détermine les affaires du pays. Son interprète est le Guide de la nation et doit être un religieux chiite reconnu par ses pairs et par le peuple comme digne de ces hautes fonctions.

Il est désigné par une Assemblée des Experts, dont les membres sont certes élus par le peuple, mais parmi des candidats choisis dans un groupe restreint de clercs adhérant sans faille au régime. Le premier Guide fut tout naturellement l’Ayatollah Khomeyni, qui prit le titre d’Imam et fut désigné directement dans la Constitution.

Depuis la révision constitutionnelle de 1989, le Guide n’appartient plus nécessairement au cercle étroit des grands Ayatollahs et des Sources d’Imitation (marja’-e taghlid). Il peut être un religieux de rang moyen, comme c’est le cas pour le successeur de l’Imam Khomeyni, Ali Khamene’i, à qui l’appellation d’Ayatollah fut donnée par la suite. Dans ces conditions, on peut penser que la fonction devient plus politique et moins exclusivement religieuse que précédemment.

Le Guide définit la politique générale du pays dans tous les domaines. Sans gouverner directement, il coordonne l’action des trois pouvoirs établis par la Constitution. Il dispose de l’armée, de l’ensemble des forces de l’ordre et de la Justice. Il peut à tout moment suspendre le fonctionnement des institutions. Il est le seul à pouvoir prendre l’initiative d’une révision de la Constitution.

Si l’intérêt du régime le commande, il peut suspendre l’application d’une loi civile ou même religieuse. Ses décisions sont sans appel. Il ne peut être révoqué que par l’Assemblée des Experts, en cas d’incapacité physique ou de perte des qualités nécessaires pour être Guide.

Le peuple

Les articles 1 et 6 de la Constitution stipulent que le pouvoir procède de la volonté populaire.

L’ensemble des citoyens de plus de dix-huit ans, y compris les femmes, participent très indirectement à la désignation du Guide et directement à l’élection du Président de la République, chef du pouvoir exécutif, et du Parlement.

Au plan des libertés individuelles et des droits sociaux, de la liberté de pensée et des droits des femmes, le texte constitutionnel ne le cède en rien aux déclarations des droits que l’on peut trouver dans les Constitutions occidentales. Il annonce même l’instauration d’une véritable démocratie sociale.

Cependant, à chaque paragraphe, il est bien précisé que les droits et les devoirs des citoyens doivent s’exercer dans le cadre des commandements de l’islam. C’est le cas, notamment pour les droits des femmes, des enfants et des citoyens non chiites. Or l’interprétation des Ecritures est réservée à quelques clercs non élus. De même, en cas de conflit entre les institutions, les seuls arbitrages admis appartiennent au Guide ou à ses représentants.

Les pouvoirs constitutionnels

L’article 57 dispose clairement que les trois pouvoirs sont indépendants les uns des autres.

Le pouvoir exécutif est exercé par un Président de la République, qui peut être un laïc ou un religieux, mais doit obligatoirement être chiite. Selon certains exégètes, une femme pourrait être candidate. Les membres des minorités religieuses reconnues, même musulmanes (3), sont exclus ipso facto.

Le Président est élu au suffrage universel direct pour quatre ans. Il peut être réélu au bout de quatre ans. Il a la faculté de se représenter ultérieurement après un délai d’au moins quatre ans. Il nomme les ministres et a le droit de désigner des Vice-présidents ayant tout pouvoir pour agir en son nom. Le Président et les ministres sont responsables individuellement devant le Parlement, qui peut refuser sa confiance aux ministres et déclarer l’incapacité du Président. Dans ce dernier cas, le Président peut être révoqué par le Guide.

Dans le texte de 1979, inspiré de la Constitution de la Vème République, le Président nommait un Premier Ministre, responsable devant le Parlement . Lors de la révision de 1989, le poste de Premier Ministre a été supprimé. Le Président est donc investi de la totalité du pouvoir exécutif.

Selon l’article 113, le Président est le deuxième personnage de l’Etat. Il a la responsabilité de la bonne application de la Constitution, mais il doit toujours cohabiter avec le Guide détenteur de l’autorité suprême dans tous les domaines.

Le pouvoir législatif est dévolu à un Parlement monocaméral appelé Assemblée consultative islamique (Majles) . Elu au suffrage universel pour quatre ans, le Parlement ne peut être dissous, mais, avant de devenir exécutoires, toutes les lois votées par les députés doivent obligatoirement être vérifiées par un Conseil des Gardiens, chargé de certifier leur conformité avec la loi religieuse et la Constitution. Cette prescription s’applique également aux lois ratifiant les traités internationaux.

Le Conseil est composé de douze membres, dont six religieux nommés par le Guide et six juristes proposés par le chef du pouvoir judiciaire au vote du Parlement. Seuls les six religieux du Conseil sont habilités à apprécier à la majorité simple la conformité des lois avec la sharia’ (loi religieuse islamique). Ainsi, cette institution n’est pas un simple organe de vérification constitutionnelle. Elle est véritablement une seconde chambre avec un droit de veto que le Parlement ne peut lever. Il suffit du vote de quatre clercs pour arrêter tout le système législatif.

En outre, l’Assemblée ne peut délibérer valablement si le Conseil des Gardiens n’est pas constitué. Ce dernier point n’est pas sans conséquence. En-effet, il peut contraindre le Parlement à voter pour l’élection au Conseil des Gardiens de juristes qui ne lui conviennent pas.

Les oppositions fréquentes entre ces deux assemblées ont toujours entraîné de nombreux blocages. Pour essayer de les réduire, dès avant la révision de la Constitution en 1989, l’Imam Khomeyni avait créé un Conseil de discernement de l’intérêt du régime, nommé par le Guide et chargé de lui faire des propositions sur les dossiers qu’il lui confie. Cet organisme a été intégré dans la Constitution par la suite et ses avis sont généralement suivis par le Guide. Il joue pratiquement le rôle d’une troisième assemblée législative.

Le pouvoir judiciaire est dirigé par un clerc chiite désigné par le Guide. La durée de son mandat est de cinq ans renouvelable. Il nomme les juges et les procureurs, ainsi que les membres de la Cour Suprême.

Les décisions judiciaires se fondent soit sur la Constitution, soit sur la loi religieuse. Les tribunaux peuvent donc, le cas échéant, refuser d’appliquer une loi votée par le Parlement et que le Président a mission de mettre en pratique en vertu de sa mission constitutionnelle.

La Constitution faisant constamment référence aux préceptes de l’islam et son article 8 commandant à chacun d’ « ordonner ce qui est juste et interdire ce qui est blâmable », la moindre critique du régime peut facilement être condamnée comme blasphématoire et criminelle. Ainsi, les articles 165 et 168 prévoyant des audiences publiques pour les délits d’opinion, ne sont pratiquement jamais appliqués.

Comment gouverner avec une constitution islamique ?

Elu Président de la République en 1997, puis réélu triomphalement en juin 2001, un clerc de rang moyen et ancien ministre de l’Orientation islamique, Mohammad Khatami incarnait les aspirations de tout un peuple mal remis de huit ans de guerre avec l’Irak, qui souhaitait profondément une réforme de l’économie et rêvait de plus de liberté dans la vie quotidienne. L’incompréhension semblait telle entre le régime et la nation que l’idée put être évoquée de dégager quelque peu l’Etat de sa relation symbiotique avec la religion (4).

Le programme du nouveau Président était fondé sur la revendication d’une démocratie religieuse, c’est-à-dire islamique, assez mal définie, mais capable de concilier les besoins de la population avec les préceptes de la loi religieuse.
Malheureusement, comme on l’a vu, le Président n’est que le gardien de la Constitution. Même s’il est bien chargé de l’appliquer et même s’il est le mandataire de la volonté populaire, il ne dispose d’aucun pouvoir pour imposer son interprétation des textes aux institutions non élues lorsqu’elles ne partagent pas ses conceptions.

Dès son premier mandat, les résistances de certains bastions du régime furent si fortes qu’en 2001,il envisagea sérieusement de ne pas se représenter. Finalement, au cours d’un scène surprenante, retransmise par la télévision, un Mohammad Khatami en larmes arriva au Ministère de l’Intérieur pour déposer sa candidature en plaidant que, malgré les difficultés, il y voyait le meilleur moyen de servir son pays. Il fut réélu avec 78% des voix et une participation de près de 70%.La déception des électeurs fut à la mesure de leur enthousiasme passé.

Depuis les élections législatives de février 2000 (5), les partis réformateurs soutenant le Président disposaient d’une majorité écrasante au Parlement. Les deux pouvoirs procédant de la volonté populaire étant d’accord entre eux, le programme du Président devait donc se mettre en place sans difficulté. Pourtant il a bien fallu constater que si les deux Conseils législatifs dépendant du Guide s’opposent aux lois présentées par le Président et votées par le Parlement, aucune réforme n’est susceptible de se réaliser sans l’intervention du Guide lui-même. Or nul n’oblige ce dernier à se prononcer.

De nombreuses lois votées par le Parlement à des majorités confortables ont été systématiquement rejetées par le Conseil des Gardiens sous des prétextes divers d’inconstitutionnalité ou de non-conformité coranique : protection des investissements étrangers, interdiction de la torture en prison, droits des femmes, liberté de la presse notamment. Pour qu’elles passent, il aurait fallu soit que le Majles les dénature, soit que le Parlement ou le Président demande l’arbitrage du Conseil de discernement, dont la majorité des membres sont hostiles aux idées du Président.

A différentes reprises plusieurs députés partisans de Mohammad Khatami ont été condamnés à des peines de prison pour avoir émis des critiques sur le fonctionnement des institutions. Pourtant la Constitution prévoit clairement que les représentants du peuple ne peuvent être poursuivis en raison de leurs déclarations politiques . En 2001, malgré les protestations publiques du Président, l’un de ces députés fut même effectivement incarcéré. Le Président de l’Assemblée et de nombreux députés ayant alors refusé de siéger, le chef du pouvoir judiciaire se vit contraint de prier le Guide de gracier le député emprisonné . Mais cette grâce n’annule pas le droit que s’octroient les juges de remettre en cause l’indépendance du pouvoir législatif et l’autorité du Président, gardien et garant de la bonne application de la Constitution.

Peut-on changer une Constitution islamique ?

Devant la contestation permanente que rencontrait son action, Mohammad Khatami appelait depuis longtemps à un révision de la Constitution. Le Guide, seul habilité à entamer un tel processus, ne montrait aucun enthousiasme. En août 2002, le Président a finalement déposé deux projets de loi au Parlement, pour essayer de contourner l’obstacle. L’un devait permettre au Président de suspendre les décisions de justice qu’il estimerait contraires à la Constitution. L’autre aurait restreint le pouvoir du Conseil des Gardiens de récuser certaines candidatures aux élections. Depuis 1991, ce Conseil s’était arrogé ce droit, exercé auparavant par le Ministère de l’Intérieur, sous la surveillance du Conseil.

Comme il était bien prévisible, ces deux lois furent votées par le Parlement, mais rejetées par le Conseil des Gardiens. Malgré plusieurs navettes entre les deux assemblées, aucun accord ne fut possible. Pour débloquer les dossiers, le Président aurait pu en appeler à l’arbitrage du Conseil de discernement. Il s’est refusé à le faire, sachant qu’il n’obtiendrait pas gain de cause.

Finalement, après les élections législatives de février 2004, qui ont donné une majorité conservatrice au Parlement, le Président a purement et simplement retiré ses deux projets de loi, puisqu’il savait que la nouvelle majorité les éliminerait. De son propre aveu, il y renonçait pour ne pas fournir à ses adversaires l’occasion de réduire encore les pouvoirs du Président.

N’assisterions-nous pas à une tentative visant à dépouiller la fonction de Président de la République de certaines de ses prérogatives ? Quelques exemples choisis parmi d’autres obligent à se poser des questions :

- Lors de la vérification des candidatures aux élections législatives de février 2004, le Conseil des Gardiens a, comme de coutume, éliminé plusieurs milliers de noms sous des prétextes divers. Mais, cette fois-ci, il est allé encore plus loin en récusant pratiquement tous les anciens députés réformateurs au prétexte qu’ils seraient de mauvais musulmans ou de moralité douteuse. Parmi eux se trouvait le propre frère du Président, Mohammad-Reza Khatami, chef du parti réformateur, député depuis de nombreuses années, marié à une petite-fille de l’Ayatollah Khomeyni. Bien que son mandat ait encore un an à courir, le Président envisagea de se démettre ouvrant ainsi la voie à une véritable crise de régime. Les députés le soutenant occupèrent le Parlement et observèrent une grève de la faim pendant plusieurs jours. Ils remirent au Président du Parlement leur lettre de démission. On les accusa de complot contre le régime, car leur absence aurait empêché le vote du budget. Finalement, les démissions ne furent pas acceptées et le Président se résigna à donner des instructions au Ministère de l’Intérieur pour organiser les élections.

Comme prévu, en l’absence de la plupart des candidats réformateurs, la majorité revint aux conservateurs opposés à la politique du Président. La participation électorale ne dépassa pas, selon les chiffres officiels, 50% dans le pays et seulement entre 15 et 29 % à Téhéran.

- Depuis de nombreux mois l’Iran négocie avec l’Agence internationale pour l’énergie atomique et les puissances européennes à propos de son programme d’accession aux techniques d’enrichissement de l’uranium. Le pays avait apparemment dissimulé ces activités pendant des années. Dans une affaire d’aussi grande importance, on s’aperçoit que l’interlocuteur n’est pas le Président, ni son gouvernement, mais un clerc, Hassan Rouhani, par ailleurs Secrétaire général du Conseil suprême de sécurité nationale. Bien que ce Conseil soit présidé par le Président de la République, M.Rouhani ne prend ses instructions qu’auprès du Guide.

- En janvier 2004, le nouvel aéroport Imam Khomeyni a été inauguré en grande cérémonie par le Président. A cette occasion, ce dernier avait fait du nouvel aéroport un symbole de l’ouverture de l’Iran vers le monde. Or, le 8 mai 2004,le jour même de l’arrivée du premier avion sur les pistes, l’aéroport a été occupé et fermé par les Gardiens de la Révolution (Pâsdârân), qui dépendent directement du Guide. Malgré les protestations du Président, de ses ministres et du Parlement, l’aéroport n’est toujours pas en service. La raison invoquée est que le contrat de gestion a été attribué à un consortium turco-autrichien, qui aurait des relations avec Israël. Selon les Pâsdârân, ces liens avec Israël compromettraient la sécurité de l’aéroport. Depuis lors, un autre contrat avec la Turquie, dans le domaine du téléphone, a été suspendu à la demande de la nouvelle majorité du Parlement, obligeant le Président à annuler au dernier moment un voyage officiel en Turquie. Par ailleurs, le Ministre des Transports, accusé de négligences et de corruption, notamment dans l’affaire de l’aéroport, a du démissionner à la suite d’un vote de défiance de la nouvelle majorité du Majles.

On a plutôt l’impression que le ministre joue le rôle de bouc émissaire. Mais cet incident, toujours sans solution, jette un doute sur la sécurité des contrats et des investissements en Iran.

A quoi sert une constitution islamique ?

Mohammad Khatami termine son second mandat en juin 2005. Il aura été responsable pendant huit ans des affaires exécutives de l’Iran. Elu sur un programme de réformes politiques et économiques, porté par l’ardeur enthousiaste d’une écrasante majorité d’électeurs déçus du régime, surtout la jeunesse et les femmes, il apparaît de plus en plus marginalisé.

Ses réformes sont rejetées, ses amis sont la cible d’attentats, certains ministres très proches de ses idées, comme Ataollah Mohajerani, Ministre de la Culture et de l’Orientation islamique, sont contraints à la démission, son frère est traité de mauvais musulman, les journalistes qui soutiennent son programme sont mis en prison, les relations internationales de haut niveau lui échappent, comme dans le domaine du nucléaire. Même l’ouverture d’un aéroport semble sortir de sa compétence.

Bien conscient des limites de son action, il avait fortement hésité à se représenter à un deuxième mandat en 2001. Réélu, il avait tenté d’obtenir la révision d’une Constitution de type oligarchique (6), dans l’espoir de résoudre les conflits permanents entre les représentants de la volonté populaire et d’autres organes constitutionnels. Sans succès.

Progressivement éliminé des affaires les plus importantes, empêché de démissionner pour ne pas provoquer une crise de régime, il continue sans relâche à proclamer sa foi en une démocratie religieuse répondant aux besoins d’un peuple, dont les deux tiers ont moins de trente ans (7) et n’aspirent qu’à un avenir personnel et matériel plus ouvert.

En juin 2005, l’Iran aura un nouveau Président de la République. S’il veut remplir sa mission et résoudre les contradictions et les blocages que connaît la société iranienne, il lui faudra plus de pouvoirs que n’en a eus son prédécesseur.

S’il ne les obtient pas, et pour reprendre les paroles mêmes de Mohammad Khatami :« ….le Président ne sera plus tel que l’a défini la Constitution….. » (8).
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L’aéroport Imam Khomeyni sera-t-il ouvert ou fermé ? Pour l’instant, il est difficile de se prononcer. Pour arriver à une solution, une certaine clarification des rapports entre les institutions politiques en Iran sera peut-être nécessaire avant même les élections présidentielles de juin 2005. Elle ne pourrait que faciliter les relations entre l’Etat iranien et ses partenaires nationaux ou internationaux .

Bien entendu, la décision appartient à la nation iranienne dans sa totalité.

Michel Potocki
Novembre 2004

Références

1- Potocki, Michel, Constitution de la République islamique d’Iran, 1979-1989, traduction, introduction et notes, Paris :L’Harmattan, 2004. Le présent article s’inspire largement de cet ouvrage.
2- Richard, Yann, 100 mots pour dire l’Iran moderne, Paris : Maisonneuve et Larose, 2003.
3- 15 % des Iraniens sont musulmans sunnites. Ni les ressortissants des minorités musulmanes, ni ceux des autres minorités religieuses reconnues (chrétiens, juifs et zoroastriens) n’ont les mêmes droits politiques que leurs concitoyens chiites.
4- Roy,Olivier ; Khosrokhavar, Farhad, L’Iran. Comment sortir d’une révolution religieuse. Paris : Seuil, 1999.
5- Iran incertain avenir ?, Les Cahiers de l’Orient, numéro spécial coordonné par Azadeh Kian-Thiébaut,4ème trimestre 2000,N° 60,Paris 2000.
6- Oligarchie : « Gouvernement politique où l’autorité est entre les mains de peu de personnes. » Paul-Emile Littré, Dictionnaire de la langue française, Paris, 1873, réédition avril 2001.
7- Hourcade, Bernard, Iran. Nouvelles identités d’un République, Paris :Editions Belin, 2002
8- Ettela’at international, N°2289, 8 décembre 2003.

(Cet article a été également publié par la revue Géopolitique).